Чергове 14-е засідання Національної ради реформ, що відбулося 9 листопада, було присвячено судовій реформі.
Тема гостра, пріоритетна, знаходиться у фокусі уваги суспільства, але стиль цих нотаток, як завжди, є безстороннім, репортажним, за випадком особистих коментарів, поданих [у квадратних дужках].
На жаль, останнім часом склалася, на мій погляд, не найкраща традиція пропускати перший пункт порядку денного, що присвячений статусу виконання попередніх рішень Національної ради реформ, і переходити безпосередньо до основного питання. Причина в тому, що вступне слово Президента, часто досить розлоге, завжди сфокусоване саме на основному питанні, і після цього виглядає якось недоречно обговорювати щось інше. А там є про що поговорити, і цьому буде присвячений окремий допис.
Отже, у вступному слові президент зазначив, що судова реформа є найбільш очікуваною у суспільстві, вона пов’язана і з приходом у країну інвестицій, і з боротьбою з корупцією, і з іншими важливими аспектами життя. Ми зрозуміли ціну свободи і тепер починаємо розуміти ціну справедливості, сказав президент, і ця цитата вже була поширена його прес-службою. [Хоча, зазначу від себе, саме справедливість була першою цінністю і вимогою Майдану.] Ми маємо надзвичайно позитивний висновок Венеціанської комісії, підкреслив Порошенко. Стратегія судової реформи полягає в оновленні суддівського корпусу через персональне оцінювання суддів, а водночас до цього додаються скасування суддівської недоторканості, деполітизація, контроль видатків, «подарунків» тощо. Нездатність пояснити джерела набутого майна стане підставою для звільнення судді. Розпочинається тривалий процес оцінювання всіх суддів, що супроводжуватиметься реорганізацією окремих судів. Тестування буде проходити по процедурі, схожій на поліцейську. На цьому тижні, підсумував президент, я внесу до Верховної Ради узгоджений законопроект.
Голова Верховної Ради Володимир Гройсман додав, що планує взяти проект за основу до кінця року, щоб на наступній сесії прийняти його остаточно (нижче написано трохи детальніше про складний багатокроковий процес внесення змін до Конституції).
Доповідь по основному питанню зробив заступник глави адміністрації президента Filatov Alexey. Він почав з оцінки поточного стану справ: за даними дослідження, проведеного на замовлення USAID, рівень довіри до судів становить 5% (що цікаво, серед тих, хто були у судовому засіданні, 16%, а серед тих, хто не були, — 4%). Опитування показують, що 36% громадян виступають за повну заміну держслужбовців та суддів, 38% за попередню перевірку. Якщо йдеться конкретно про суддів, 49% опитаних підтримують повне оновлення суддівського корпусу, ще 36% виступають за перевірку всіх суддів, і ще 7% за вибіркову перевірку. Таким чином, у суспільстві є майже консенсус з цього питання.
Виклики, з якими стикається судова система, не обмежуються корупцією. До цього додається політичній вплив на суддів, перевантаження суддів (500-600 справ на рік на кожного) та низька якість правосуддя, недофінансування, низький рівень правової культури населення.
Реформа судової системи в цілому включає:
— першочергові зміни в законодавстві (вже прийнято Закон «Про забезпечення права на справедливий суд», яким повністю оновлено Вищу раду юстиції, частково оновлено Вищу кваліфікаційну комісію суддів (ВККС), відновлена робота цих двох органів, підготовлено проведення кваліфікаційного оцінювання суддів, запроваджено механізми дисциплінарної відповідальності тощо; окрім того, розроблені проекти змін до трьох процесуальних кодексів, ухвалено у першому читанні законопроекти про систему виконання судових рішень, доопрацьовується проект змін до закону про адвокатуру),
— зміни до Конституції та наступне оновлення законодавства (це в процесі: 30 жовтня проект змін схвалений Конституційною комісією, отримані схвальні висновки Венеціанської комісії від 24 липня та 26 жовтня, опрацьовані численні пропозиції експертів),
— системне оновлення суддівського корпусу.
Зміни в законодавстві торкаються не лише судоустрою та статусу суддів, але й процесуального законодавства, адвокатури, системи виконання судових рішень, а також реформи органів кримінальної юстиції.
Але сконцентруємося на ключових конституційних змінах. Вони включають:
— механізми оновлення суддівського корпусу шляхом проведення оцінювання всіх суддів та запровадження дієвих підстав для звільнення;
— деполітизацію та забезпечення незалежності (утворення та ліквідація судів виключно законом, обмеження політичного впливу);
— оптимізація системі судоустрою шляхом переходу до триланкової системи судів (не буде вищих спеціалізованих судів);
— встановлення антикорупційних запобіжників (непідтвердження легальності джерел походження майна як підстава для звільнення, прозорий конкурс на будь-яку посаду, громадський контроль).
Вік призначення судді на посаду збільшується з 25 до 30 років, мінімально необхідний стаж — з 3 до 5 років, встановлюються додаткові кваліфікаційні вимоги. Імунітет судді скорочується від повного до функціонального (тобто суддя може бути притягнутий до відповідальності за вчинки, які виходять за межі його професійної діяльності, наприклад, дорожно-транспортні пригоди). Право обрання, переведення та звільнення суддів переходить від президента і парламенту до Вищої ради правосуддя. Чітко врегульовуються підстави для звільнення і припинення повноважень (виключається «порушення присяги», що неможливо довести і критикується Венеціанською комісією). Вища рада правосуддя — це новий конституційний орган, який складається з 21 особи (10 суддів, обрані суддями, 2 від адвокатів, 2 від науковців, 2 від прокурорів, 2 призначені президентом, 2 парламентом, та голова Верховного суду за посадою). Всі вони мають бути політично нейтральними. Водночас проект змін до Конституції включає ключові положення реформи прокуратури (скасування загального нагляду тощо), адвокатури, Конституційного суду, виконання судових рішень тощо.
В рамках структурної оптимізації судової системи може відбутися укрупнення окремих судових округів, створення міжрайонних судів. Судді можуть подати у відставку або взяти участь у конкурсі на нові посади. Правда, зазначив Олексій Філатов, через позбавлення довічного грошового утримання судді втратили мотивацію до відставки.
Подальші процедурні кроки наступні: президент вносить проект до Верховної Ради, яка направляє його до Конституційного суду, той надає висновок, парламент схвалює у першому читанні не пізніше грудня, схвалює остаточно не пізніше березня. Далі ВККС проводить кваліфікаційне оцінювання суддів за підтримки всіх правоохоронних органів. Тим часом Рада з питань судової реформи завершує підготовку вже згаданих законопроектів.
В обговоренні заступник голови Верховної Ради Oksana Syroyidзазначила, що основне завдання змін — відновити довіру, та запропонувала присвятити судовій реформі окремий день у парламенті, одночасно розглянувши весь пакет законів (така практика нині себе виправдовує).
Міністр юстиції Павло Петренко відзначив найнижчий рівень довіри до судів серед усіх країн Європи, підкреслив безпрецедентний характер співпраці з Венеціанською комісією (для неї захист суддів завжди був першим пріоритетом, але в нашому випадку комісія зрозуміла, наскільки Україна потребує перезавантаження системи). Він наголосив на спрощенні доступу до правосуддя (більшість позовів в європейські суди якраз пов’язана з неможливістю отримати в Україні судове рішення в розумні строки), скасуванні вищих спеціалізованих судів (тобто переході до триланкової системи).
Голова Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) Сергій Козьяков наголосив на тому, що нормативні документи щодо оцінювання суддів досі не погоджені Радою суддів (незважаючи на врахування їхніх пропозицій) — а це означає, що оцінювання не розпочалося, хоча за законом оцінювання суддів вищих судів мало бути завершено до 28 вересня, тобто протягом півроку з моменту набрання чинності законом. Так проявляється спротив суддівського корпусу, і це означає, що доведеться змінювати тактику реформи, а саме приймати закон про самостійне затвердження процедур ВККС. Пан Козьяков повідомив про підготовку тисяч суддівських досьє, необхідних для оцінювання, а також поділився даними про накопичені за 9 місяців простою скаргами на суддів, персональними справами тощо.
У ході обговорення невелика суперечка відбулася щодо механізмів захисту прав громадян, які знаходяться у місцях позбавлення волі (кількість скарг величезна). Президент розкритикував позбавлення прокурорів цієї функції, але Оксана Сироїд відповіла, що прокуратура є така сама державна установа, і вона вкрай неефективно виконує цю функцію, краще це зроблять адвокати та омбудсмен. Павло Петренко зазначив, що знайдений спосіб покращити цю ситуацію в рамках чинного законодавства: створено спеціальну комісію з досить широкими повноваженнями, яка проводить перевірки без попередження, а також поширено на засуджених механізми безоплатної правової допомоги.
Радник президента Олександр Пасхавер звернув увагу на роль особистих цінностей в оцінюванні суддів, на що президент похвалився позитивним досвідом такого ціннісного оцінювання при доборі в поліцію, а Борис Ложкін — при наймі співробітників АП. [Від себе додам, що сучасна наука і практика досягли непоганого вміння визначати справжні цінності особистості шляхом глибокого багатоступеневого тестування.]
Член Конституційної комісії, народний депутат Victoria Ptashnykпідкреслила важливість публічної комунікації судової реформи, необхідність пояснити суспільству простою мовою сутність змін та відновити довіру. Dmytro Shymkiv звернув увагу на необхідність перезапуску Міжнародного комерційного арбітражного суду як механізму надійного і швидкого захисту інтересів інвесторів. Голова Верховного суду України Мирослав Романюк зазначив, що судді самі вже зачекалися реформи та стомилися від невизначеності.
Отже, #зрада чи #перемога?
Громадська оцінка запропонованих конституційних змін, яку мені надали колеги з РПР та Нової Країни, безумовно схвалює такі речі:
— створення та ліквідація судів законом,
— перехід до триланкової системи,
— безстрокове призначення суддів,
— вирішення питань суддівської кар’єри та звільнення Вищою радою правосуддя,
— чисельна перевага у Вищій раді правосуддя суддів, обраних суддями,
— механізм звільнення або участі у конкурсі суддів реорганізованих судів
та низку інших питань.
Проблемними пунктами, які потребують доопрацювання, є наступні:
— не встановлено чітких строків реорганізації (принаймні судів вищого рівня),
— попри звуження, імунітет судді залишається досить широким,
— нема представників громадянського суспільства у Вищій раді правосуддя,
— не передбачено припинення повноважень діючих суддів, які не подадуться на конкурс або не пройдуть його,
— не встановлено прозорого порядку добору суддів Конституційного суду.
Найбільш проблемними є питання збереження на посадах суддів Конституційного суду, які фактично здійснили конституційний переворот у 2010 році, та суто політичний характер призначення Генерального прокурора.
Два з цих питань я підняв. Судді Конституційного суду, які у неконституційний спосіб змінили Конституцію України у 2010 році (брали участь в ухваленні цього рішення і не висловили окремої думки), мають припинити повноваження з дня набрання чинності змінами до Конституції. Водночас, спираючись на рекомендації громадської команди із судової реформи, я запропонував встановити строк реорганізації вищих судів 1 рік, апеляційних 2 роки. Президент у різкій формі заперечив обидві пропозиції: першу він вважає тиском на конституційний процес — звільняти суддів має суд, а не парламент. [Однак стосовно 7 суддів парламент констатував порушення присяги, і Верховний Суд навіть це підтвердив щодо одного з них. Але ситуація зрозуміла: терміново потрібно схвалення Конституційним судом запропонованого проекту, тому на них не треба зараз нападати.] Друга пропозиція, на думку президента, не рятує від порушення встановлених термінів, як не врятували перехідні положення до Конституції своєчасну реформу прокуратури [хоча це скоріше аргумент на користь встановлення чітких термінів, бо там їх не було.] Але врешті це може бути врегульоване законом.
Отже, на думку громадських експертів, проект судової реформи є досить непоганим, і наразі склався політичний консенсус щодо його ухвалення. Основні сили треба зараз сконцентрувати на підготовці імплементаційного законопроекту, щоб передбачити там чіткі строки, правила конкурсу, ефективне оцінювання тощо.
