Электронный документооборот не может автоматически решить все проблемы госструктур

Электронный документооборот зачастую обсуждается на совершенно обывательском уровне, людьми что не только не имеют специальных знаний, но имеют к тому-же весьма превратное понимание самой проблемы и задачи.

И потому там много спекуляций кстати, ибо отсутствие единообразно и четко понимаемых задач и целей ведет к попыткам использовать сей инструмент для решения совсем других, частных задач, и защиты каких-то субъективных шкурных интересов.

Есть такое мнение что волшебная приставка “электронный” способно вдруг исправить существующие недостатки каких-то больших и сложных систем, как то к примеру документооборот и даже правительство.

Но “вдруг” ничего не происходит, и на самом деле компьютеризация способна в ряде случаев те недостатки не только не исправить, но даже и усугубить.

Итого, для того что бы обсуждать возможную ту пользу (или вред) следует для начала понимать саму суть “автоматизируемых” механизмов, их изначальный смысл, текущее их состояние и природу тех самых недостатков которые предполагается изжить. Иначе наиболее вероятным исходом мероприятия будет как раз усугубление…

Итак, мы пока вообще можем забыть за слово “электронные”, и уж тем более “блокчейн”, и для начала разобраться с самой предметной областью. Ибо что такое то “урядування”, и что такое документооборот? Понятия то чисто системотехнические. Итак, существует ряд каких-то функций которые делегированы каким-то органам, или отдельным бюрократам. Дабы они их исполняли, ага, ибо зачем иначе делегировать? Считается что только “специально назначенные” органы могут с той работой справиться, или как минимум могут ее сделать гораздо лучше чем это могло происходить без них. В чем тут идея? Идея в разрешении конфликта интересов, считается (или считалось, как минимум) что специально выделенный (или назначенный) субъект какой-то вроде бы не будет субъектом и участником того конфликта (по определению) и обладая плюс к тому квалификацией высокой – конфликт тот сможет разрешить самым наилучшим образом, “на благо общества”. То есть минимизируя совокупные потери и максимизируя пользу. Идея была как говориться остроумна и солидна, но оказалось что не все так просто.

Ибо оказалось что те “специальные люди” не всегда демонстрируют высокую квалификацию и просто здравый смысл, если во первых, а если во вторых – то у них тоже есть какие-то собственные интересы, пусть даже вне плоскости исходного конфликта интересов. Иногда просто шкурные (коррупция) иногда “институциональные”, типа там чести мундира, или банального желания облегчить себе работу (конечно что бы сделать той работы больше и лучше) и.т.д. То есть в такой ситуации вероятны эксцессы исполнителя, и возникает вопрос про “кто усторожит сторожей”. Проблема весьма актуальна. И существуют разные методы ее решения.

Мы в данном случае остановимся на методе бюрократическом, раз уж рассматриваем мы вопросы электронной бюрократии.

Итак, “бюрократический путь” прост как угол дома, для предохранения от эксцессов исполнителя – следует ограничить того исполнителя произвол, поставив вего в рамки каких-то законов, нормативных актов, инструкций и формальных процедур. С одной стороны. С другой стороны их следует контролировать с помощью каких-то других “специальных людей”, еще более высокого начальства и даже специальных органов “контрольно-ревизионной” природы. Защита от эксцесса исполнителя там видится в ограничении его свободы. К сожалению это не есть решением проблемы, а лишь ее поднятием на новый уровень рекурсии, ибо с “начальником начальника” и с “контролирующими органами” мы получаем в точности исходную проблему, снова таки возможность эксцесса, теперь уже на следующем уровне пирамиды. Но и это еще не все, ограничив свободу исполнителя, связав ему грубо говоря руки – мы заметно ограничили его эффективность, а создав “контрольный аппарат” мы получили издержки на его содержание. И итоговое КПД всей этой конструкции выглядит уже совсем не так радужно как оно изначально виделось.

Но и это еще не все проблемы, возникли вопросы и с самой процедурой “контроля”. Ибо что такое вообще “контроль”? Как определить, правильно ли решает каждый конкретный исполнитель возложенные на него задачи или неправильно. И если даже неправильно, то что с этим фактом делать дальше? Тут для начала возникает вопрос критерия. Ибо в качестве критерия там может выступать например результат. Если вы вызываете например сантехника что бы пробить трубу или устранить течь – там есть по итогу результат, пробита труба или нет, течет кран дальше или перестал. И вас по сути мало волнует как именно сантехник добивается такого результата, если он конечно не причиняет какого-то сопутствующего ущерба в виде например развороченного ломом евроремонта. Но это хорошо для “простых задач”, а всякие органы и бюрократы создаются как правило для решения задач сложных. То есть таких где достижение желаемого результата не гарантируется, да и сам тот результат непросто оценить. Тут результат как критерий оценки не совсем уместен, и не всегда даже справедлив.

Возьмем например врача, к которому привезли пациента. Пациент может быть настолько плох что врач помочь ему не в силах просто, и пациент умрет (отрицательный результат). Но это еще не означает что он плохой врач, и в целом ряде других случаев он может добиваться результата полезного и положительного. Наказывать его вроде как не имеет смысла, ибо результат его работы сильно зависит от случайных факторов (исходного состояния пациента) которые факторы вне его власти, и тут уже просто как повезет. И тут проблема с критерием оценки. И потому возник критерий “процедурный”, а мол все ли он правильно делал, независимо даже от того чем это все закончилось. Совсем другой принцип. И согласно этого принципа наказать могут даже за явно полезный (положительный) результат если он достигнут “неправильными методами” например, с нарушением каких-то там инструкций, процедур и.т.д. Особенно это ярко проявляется в случае собственно бюрократии, которая (см. выше) ограничена в свободе своих действий в процессе построения той самой пирамиды контроля.

И вот в тот самый момент возниает магия “документооборота”. Для того что бы контролировать каких-то бюрократов, особенно в отношении соблюдения ими каких-то установленных процедур и правил (что есть главным критерием) их действия должны документироваться, оставлять за собой какой-то след в истории в виде каких-то бумажек с синими печатями. Вроде бы эврика, и мы нашли серебрянную пулю. Действительно, на первый взгляд какой-то бюрократ просто не может злонамеренно действовать сознательно нарушая какие-то там правила или руководствуясь “низменными мотивациями” сам же за собой оставляя неизгладимый след бумажек, по которому его неизбежно настигнут кровожадные контролеры, и покарают неминуемо. Система выглядит логично, и многие до сих пор в нее верят. И может быть эта схема и могла-бы даже работать, где-то там, в глубинах сферического вакуума. Но в реальном мире произошло слегка иначе.

В реальном мире “соблюдение правил” и доазательства такого соблюдения с помощью бумажек полностью вытеснили собственно конечный результат в качестве критерия. А там где таки не вытеснили (в кадровых вопросах например) то там уже неясно какой именно из результатов имелся в виду, кто и по каким критериям его оценивает. И те критерии и результаты зачастую вступают в прямое противоречие что с правилами, что с изначальными задачами тех органов и организаций. Собственно критерием “качества бюрократа” постепенно стала как раз его способность безнаказанно нарушать те самые правила в интересах каких-то “вышестоящих лиц”, прикрывая свои действия теми самыми священными бумажками, окончательно отрывая свою деятельность от исходных критериев результата. Все те “контрольные механизмы” оказались инструментом злоупотреблений не худшим, а порой и лучшим чем те самые исходные полномочия, а “институциональный эксцесс” оказался даже опаснее чем эксцесс отдельных исполнителей.

Такая ситуация возникла в результате взрывоподобного роста как самой “пирамиды контроля” что тех самых “правил и ограничений” вкупе и с “бумажками”, которая быстро вышла из под контроля, и потеряла внутреннюю непротиворечивость. И в результате возникла ситуация когда что нибудь вообще сделать просто невозможно, при этом ничего не нарушая, а про “конечный результат” уже и вовсе речи нету. Те правила и процедуры стали фактором который оправдывает не только бездействие (и отсутствие конечного результата) но и прямые злоупотребления. И в ответ на требование исполнить свои прямые функции (и показать конкретный результат) мы обычно слышим “не могу”, тогда как вопиющие злоупотребления привычно оправдываются не менее привычным “имею право”. Проблема – в чрезмерной сложности тех процедур (и аппарата) включая и всякое “документирование”, сложности что вышла из под контроля и уже не выполняет своих функций.

Теперь вернемся к “электронному”. Считается что мощная автоматизация, компьютеризация и прочее – позволит совладать с той сложностью, и восстановить работоспособность системы. Тут два аспекта. С одной стороны оно конечно да, инструмент воистину могучий. Но главный тут вопрос в том – работоспособность какой системы при этом будет восстановлена. И вот на этот интересный вопрос – в каждого свой собственный ответ. Кто-то считает что это позволит обуздать бюрократию на каких-то нижних уровнях, повысить эффективность контроля и даже перенаправить коррупционные потоки. И эта мысль не лишена некоторой логики. Вопрос лишь в том с какими целями будут использованы те новые возможности и модернизированные механизмы. Совсем не факт что лишь “общественное благо” там будет единственной и главной целью, существующая система (и люди в ней находящиеся) безусловно попытаются эти новые возможности использовать для решения вполне “старых” задач, от усиления собственной власти до этой самой власти монетизации…

Тут следует понять что никакое “гораздо более совершенное” документирование – отнюдь не отменяет само по себе коллизий ни законодательных норм, ни подзаконных актов ни даже институциональных всяческих огрехов. То есть в результате “виноваты будут все”, и вопрос “кого карать” по прежнему останется дискреционным. Останется мощнейшим инструментом “решать свои вопросы” включая личное обогащение, и жажду власти. Неясно в чьих руках оно окажется на том или ином этапе, но ведь окажется, и безусловно будет использовано. Более того, весь этот процесс в какой-то момент окажется объектом саботажа (уже оказался, скажу по секрету), именно для сохранения тех самых дискреционных возможностей “решать вопросы”, а “полная прозрачность” достигнута не будет никогда. Ибо эта “полная прозрачность” будет означать полный крах существующей системы управления (и пирамиды контроля), разрушит там множество важнейших (хотя и непубличных) механизмов на которых вся та система и держится. И потому вопрос этот – спекулятивный.

Вопрос еще и политический. То есть есть мнение что построение “турбодиктатуры”, и концентрация возможностей (и власти) где-то в самой верхушке пирамиды приведет к заметному снижению издержек, и как следствие – к невиданному процветанию. Снова таки солидная и остроумная идея. Но не взлетит. Ибо почему? Ибо тут нужно вообще понять зачем те органы и институции вообще возникли, вернуться в самое начало. Они возникли для решения некоторых задач. То есть там должен быть таки тот кто будет их решать, и этот “кто-то” должен иметь к тому возможности (свободу действий некоторую) и кстати – мотивации. “Верхушка пирамиды” делать этого не будет, не верьте телевизору. Никакой Премьер не побежит пробивать унитаз пенсионерке бабе Мане, и никакой Президент не будет лично кормить убогих. Для этого им потребуются исполнители. Но исполнители лишенные всякой свободы действий благодаря сверхэффективной системе контроля а заодно и мотиваций (которые сейчас коррупционные чуть реже чем всегда) тоже не смогут решать вопросов и не захотят.

И мы неоднократно видели как по мере забронзовенья вертикалей, усиления власти и совершенствования механизмов контроля постоянно возникали какие-то “серые кардиналы” и “неформальные пути”, всегда. У Кучмы был Медведчук, у Ющенко “люби друзи”, у Януковича аж целый институт “смотрящих”. И монументальная фискальная система имени Азирова была креавтивно дополнена “прокурорской сеткой”. Даже тот “Беркут” что стоял против Майдана мотивировали не грозные приказы Министра МВД а таки непонятные люди что раздавали кэш в автобусах. Почему так, и случайно-ли? Нет, не случайно. Ибо любая власть (даже самая благонамеренная) остро нуждается в эффективных исполнтелях, в тех людях что реально могут “решать вопросы”. А для решения вопросов им просто необходима определенная свобода действий, и потому их просто выводят из сферы действия тех “контрольных механизмов”, даже в существующем их виде и состоянии. А если вы те механизмы усилите, автоматизируете и компьютеризируете – то и подавно, проблема станет еще более актуальной.

Да, вопрос таки политичесикий, и кто-то думает что таким образом можно лишить тех “неформальных механизмов” даже власть верховную, и что тогда наступит счастье. Но нет, таким образом (если таки удастся достичь) власть окажется просто недееспособной. И далее – классический фильм ужасов, руина, безвластие, анархия стихийная и прочие все негаразды. Недееспособная власть падет, и вот уже прямо сегодня многие патриоты пылко отстаивают право Президента на всякие прямо антиконституционные действия во имя борьбы с общим врагом, на нарушение тех самых процедур и игнорирование правил. И их позицию можно понять, ибо система контроля противоречит эффективности. Но тут тогда вопрос кого нам нужно избавлять от этих всех препон, условностей и преград. Президента лично? Или Премьера? Или губернаторов каких-то? Ментов? НАБУ и НБУ? А может быть национального монополиста, а то и вовсе малый-средний бизнес аж вплоть до пересичных граждан? Ибо оно мешает всем, и чья эффективность тут для родны ценнее – так это снова таки большой вопрос, вопрос тот самый, политический.

Короче, я вам так скажу. Проблемы наши не в недостаточности “контроля”, а наоборот, в его избыточности, и усугублять это дело плодя бюрократов с моторчиком – тут контрпродуктивно. Оно же кстати касается и в целом, объема функций и полномочий государства что исторически сложились у нас не то что бы с 1917 года но и намного раньше, этот объем явно избыточен. Он подавляет экономику, гражданское общество и прочие общественные институты, и тут усугублять каким-то электрическим ошейником – оно вам не поможет. Оно приведет к окончательной перегрузке и так на ладан дышущей системы управления и контроля, которая и так срипит лишь благодаря коррупционной смазке в закостенелых и явно перегруженных суставах. Насыплете туда песку – ее окончательно заклинит и она со страшным грохотом рухнет на ваши головы.

Да, элетронный документооборот и прочая там “турбобюрократия” могут быть полезны, но лишь в полном отрыве от существующей системы, от правил, процедур, инструкций и самой структуры управления, лишь при условии совершенно новых самих даже критериев оценок и контроля. Ее можно возводить где-то сбоку, как альтернативу, способную взять на себя часть функций, но имплантировать ее в существующий бюрократический аппарат и систему госуправления – это катастрофа. Любой компьютер – это просто инструмент, он не заменит вам судью, он не заменит вам министра или даже паспортистку, и попытка с его помощью жестко исполнять нечто такое что никогда жестко не исполнялось (и даже не предназначалось к этому) это нонсенс и путь к катастрофе.